Mjuk klimatpolitik bromsar cementindustrins omställning

Det visar statsvetaren Ebba Minas i avhandlingen The Politics of Industrial Decarbonisation vid Stockholms universitet. Hon har kartlagt klimatpolitiska styrmedel riktade mot energiintensiva industrier i 43 OECD- och EU-länder mellan 1990 och 2022. I materialet ingår bland annat cement, stål, kemi, aluminium, massa och papper. Av 687 styrmedel klassas 387 som mjuka och 300 som hårda. De mjuka består bland annat av subventioner, frivilliga avtal, forskningsstöd och information. De hårda omfattar regleringar, skatter, avgifter och handel med utsläppsrätter.

-Subventioner och frivilliga avtal ger industrin resurser och inflytande utan att tvinga fram strukturell omställning – och skjuter upp de investeringsbeslut som behövs för att utsläppen ska minska, säger Ebba Minas, statsvetare vid Stockholms universitet i ett pressmeddelande.

För cement- och betongbranschen träffar slutsatsen en av branschens grundkonflikter. Cement behövs för betong, men tillverkningen ger stora koldioxidutsläpp när kalksten hettas upp och omvandlas till cementklinker. Fossilfritt Sverige beskriver just processutsläppen från kalkstenen som cementindustrins centrala klimatutmaning.

Det betyder att omställningen inte kan lösas enbart genom fossilfri el eller effektivare ugnar. För djupa utsläppsminskningar krävs också nya bindemedel, minskad klinkerandel, förändrade materialflöden och i många fall koldioxidinfångning.

Internationellt har utvecklingen ännu inte vänt. IEA konstaterar i Breakthrough Agenda Report 2024 att cementindustrins totala koldioxidutsläpp är högre i dag än 2015 och att tekniker för cement med nära nollutsläpp är under utveckling men fortfarande har höga kostnader och svag marknadsefterfrågan. Det gör cementindustrin till ett tydligt exempel på den slutsats Ebba Minas drar i avhandlingen: fler klimatpolitiska åtgärder betyder inte automatiskt att utsläppen faller.

-Utan riktad politik mot de här sektorerna är det helt enkelt omöjligt att nå netto-noll globalt, säger Ebba Minas.

I avhandlingen beskrivs den tunga industrin som politiskt svår att reglera eftersom den är ekonomiskt strategisk, kapitalintensiv och utsatt för internationell konkurrens. Anläggningarna har lång livslängd och investeringarna är stora. Det gäller i hög grad cementindustrin, där beslut om ugnar, kalkbrytning, bränslen, bindemedel och koldioxidinfångning påverkar utsläppen under lång tid.

-Tunga industrier är ’dubbelt representerade’ – till höger via arbetsgivarorganisationer som värnar om konkurrenskraft, till vänster via fackförbund som fruktar jobbförluster – vilket sätter ett generellt tryck gentemot mjukare instrument. Men bilden är inte helt symmetrisk: vänsterregeringar antar faktiskt fler tvingande regleringar än högerregeringar, så partifärgen spelar fortfarande roll för hur långt man är beredd att gå, säger Ebba Minas.

Hennes analys visar samtidigt att länder med starka samordningsmekanismer mellan stat, arbetsgivare och fack antar fler klimatpolitiska åtgärder för energiintensiv industri och oftare använder hårdare styrmedel. För cement- och betongbranschen innebär det att omställningen inte bara handlar om tekniksprång, utan om vilka krav och spelregler som byggs in i politiken.

Naturvårdsverkets statistik visar att industrins svenska utsläppsminskningar inte alltid är ett tecken på teknisk omställning. År 2024 minskade industrins utsläpp med drygt 4 procent jämfört med 2023, men myndigheten anger att minskningen främst berodde på lägre produktionsnivåer inom järn- och stålindustrin samt cementindustrin. För bygg- och betongbranschen är det en avgörande skillnad: utsläpp som faller när produktionen minskar är inte samma sak som cement med lägre klimatavtryck.

EU:s utsläppshandel har länge varit huvudverktyget för att sätta pris på industrins utsläpp. Men i Ebba Minas analys syns inget tydligt mätbart genomslag på utsläppen från energiintensiv industri på den nivå hon studerat.

-Jag finner inget mätbart genomslag på utsläppen från energiintensiv industri. Koldioxidintensiteten ökade snarare jämfört med andra länder under stora delar av perioden”, säger hon.

Det betyder inte att EU ETS saknar betydelse i alla sektorer. Men avhandlingen pekar på att utsläppshandel som ensam eller dominerande mekanism har svårt att driva fram de investeringar som krävs i branscher som cement.

Den slutsatsen blir mer akut när EU:s nya gränsjusteringsmekanism CBAM går in i sin definitiva fas 2026. Mekanismen omfattar bland annat cement och ska successivt införas samtidigt som gratis tilldelning av utsläppsrätter i EU ETS fasas ut. För europeisk cementindustri innebär det att den gamla modellen med fri tilldelning och svagt kostnadstryck gradvis ersätts av en hårdare klimatpolitisk ram, samtidigt som import ska möta en motsvarande koldioxidkostnad.

I cement- och betongbranschen blir frågan därför hur länge politiken kan bygga på stöd utan tydliga krav på utsläppsutfall. Subventioner till forskning, testanläggningar och CCS kan vara nödvändiga eftersom tekniken är dyr och investeringarna stora. Men Minas avhandling visar att stödpolitiken också kan bli ett sätt att skjuta upp svårare beslut.

-Problemet är att klimatpolitiken i de flesta länder har varit för mjuk. Subventioner och frivilliga avtal dominerar. Tvingande regleringar är sällsynta. Industrin har i hög utsträckning lyckats forma politiken till sin fördel. Just kombinationen – lite piska och mycket morot – gör att utsläppen inte sjunker trots att policyer antas, säger Ebba Minas.

För betongbranschen innebär det att klimatfrågan inte stannar vid cementfabriken. Om utsläppen från cement ska minska krävs efterfrågan på betong med lägre klimatavtryck, standarder som tillåter alternativa bindemedel där det är tekniskt möjligt, upphandlingar som premierar lägre utsläpp och krav som gör att klimatprestanda blir styrande i projekt. Annars riskerar cementindustrins omställning att bli beroende av enskilda stödprogram och framtida tekniksprång snarare än av bindande marknadsvillkor.

-Sverige är inget undantag från det generella mönstret: ambitiösa mål räcker inte – det avgörande är om politiken faktiskt biter på utsläppen, säger Ebba Minas.

Hennes slutsats är inte att staten ska välja mellan stöd och krav, utan att stöden behöver kopplas till tydliga utsläppsminskningar. Det är särskilt relevant för cementindustrin, där processutsläppen gör att omställningen kräver mer än energieffektivisering och bränslebyte.

-Länder med starka samordningsmekanismer mellan stat och näringsliv antar fler och mer ambitiösa styrmedel – inte trots industrin, utan i samspel med den. Det handlar om att ge industrin långsiktiga, tydliga spelregler snarare än tillfälliga bidrag, och om att kombinera stöd till teknikutveckling med tydliga krav på faktisk utsläppsminskning, säger Ebba Minas.